Une pause

Jusqu'à la fin, la Maison Blanche a exploré des plans d'urgence au cas où les pourparlers à enjeux élevés avec les républicains pour relever le plafond de la dette et éviter une catastrophe économique s'effondreraient.

La Maison Blanche envisageait l'étape sans précédent consistant à contourner complètement le Congrès et à invoquer le 14e amendement de la Constitution, qui stipule que « la validité de la dette publique… ne sera pas remise en question ».

Le président Joe Biden craignait qu'il n'y ait pas assez de temps pour que l'inévitable contestation judiciaire se déroule s'il empruntait cette voie. Mais il a pris l'idée au sérieux – si sérieusement que le bureau de l'avocat de la Maison Blanche a consulté au moins deux experts juridiques externes au sujet du 14e amendement quelques jours seulement avant l'annonce de l'accord, ont déclaré des personnes proches du dossier.

Un négociateur principal de la Chambre lors de la confrontation avec Biden, le représentant Garret Graves, R-La., a déclaré aux journalistes mercredi que si les républicains avaient rejeté les négociations et laissé la nation faire défaut sur sa dette, cela aurait conduit « le président à essayer d'invoquer le 14e Amendement », ainsi qu'une occasion manquée pour les républicains de faire pression pour des réductions de dépenses.

Mais cette option de bris de glace ne serait pas nécessaire. Biden et le président de la Chambre, Kevin McCarthy, R-Californie, ont annoncé un accord samedi soir, et la Chambre l'a adopté mercredi, clôturant une ruée de 36 jours à la Maison Blanche et à Capitol Hill pour éviter une catastrophe économique avant la date limite du département du Trésor de Lundi. Les dirigeants du Sénat s'emploient à faire adopter la mesure rapidement. Le passage à la Chambre était un gros obstacle, bien qu'il soit possible qu'il y ait des turbulences au Sénat.

Violer le plafond de la dette bouleverserait les marchés financiers mondiaux. Cela supprimerait des emplois et plongerait les États-Unis dans une récession. Un défaut briserait la présomption commune après la Seconde Guerre mondiale selon laquelle l'Amérique respecterait toujours ses obligations. Il y avait eu deux appels serrés sous la présidence d'Obama, mais le défaut de paiement ne s'était jamais produit auparavant. Cette fois, il y avait de bonnes raisons de craindre que les États-Unis ne dégringolent.

Après tout, des mois se sont écoulés avant même que les pourparlers aient lieu. Biden a refusé de rencontrer McCarthy jusqu'à ce que les républicains de la Chambre présentent un budget qui servirait de base aux négociations. Et puis, en avril, McCarthy a fait exactement cela.

Les dirigeants démocrates ont été stupéfaits.

Pendant des mois, ils avaient raillé McCarthy, le mettant au défi d'unifier le caucus républicain grincheux et d'adopter un projet de loi. McCarthy avait exigé des réductions de dépenses en échange d'un relèvement du plafond de la dette, une étape nécessaire pour éviter un défaut catastrophique. Mais s'il ne pouvait même pas produire un projet de loi énonçant ce qu'il voulait, il n'y avait rien à discuter, ont fait valoir les démocrates.

"De quoi vont-ils parler, de la météo ?" Le chef de la majorité au Sénat, Chuck Schumer, DN.Y., a plaisanté à plusieurs reprises en mars.

Les deux parties étaient creusées. La position de Biden était simple, voire intenable : il ne négocierait pas le plafond de la dette. Dépoussiérant une métaphore de l'ère Obama, il a déclaré qu'il ne laisserait pas les républicains prendre l'économie américaine en otage en échange de concessions. Les républicains ont dû relever le plafond de la dette ; affaire classée.

Puis McCarthy, qui avait obtenu le poste de président trois mois plus tôt après 15 tours de scrutin tendus, a adopté un projet de loi sur le plafond de la dette avec un seul vote à revendre le 26 avril. La réaction de la Maison Blanche, selon trois sources démocrates à Capitol Hill , était « pris au dépourvu » et « surpris ». Biden avait "sous-estimé" l'influence de McCarthy lors de sa conférence, a déclaré l'un d'eux. (Un assistant de la Maison Blanche a déclaré mercredi que Biden et ses principaux conseillers s'étaient entretenus avec les démocrates du Congrès depuis le début, dans le cadre d'une stratégie visant à forcer les républicains à publier leur propre plan. "Nous n'allions pas négocier avec nous-mêmes", a dit un fonctionnaire.)

Chaque camp regardait l'autre avec méfiance, voire avec mépris. Biden craignait que les législateurs d'extrême droite de la Chambre soient parfaitement heureux de voir l'économie s'effondrer, ne serait-ce que pour nuire à ses chances de réélection. À l'époque où il était vice-président, Biden contactait un ancien collègue de l'époque du Sénat, le chef républicain Mitch McConnell, pour conclure des accords budgétaires. Ils étaient les plus proches. Cette fois, McConnell était assis. C'était à Biden et McCarthy de sortir de l'impasse, a soutenu McConnell. Il était temps de commencer à négocier, et Biden le savait. Mais ce ne serait pas facile.

"Vous avez deux Irlandais qui ne boivent pas", a déclaré mercredi le représentant Patrick McHenry, RN.C., un autre négociateur clé, à propos de Biden et McCarthy.

Ce récit des négociations fébriles qui ont suivi alors que la nation se dirigeait vers le défaut de paiement découle d'entretiens avec plus de deux douzaines de législateurs, de conseillers extérieurs et d'assistants du Congrès et de la Maison Blanche. Beaucoup ont parlé sous couvert d'anonymat pour discuter de la stratégie interne entourant les pourparlers.

"Tout le monde à Washington va avoir l'air terrible si nous devions réellement aller au bord du gouffre et faire défaut", a déclaré l'ancien secrétaire au Trésor Larry Summers dans les jours précédant la conclusion de l'accord.

Pour gagner le poste de président, McCarthy a dû apaiser à la fois les modérés et une faction de droite étroitement alignée sur l'ancien président Donald Trump, qui a appelé les républicains à laisser le pays faire défaut à moins que toutes leurs demandes – y compris «l'évier de la cuisine» – ne soient satisfaites. N'importe quel membre peut forcer un vote pour l'évincer dans les conditions strictes dans lesquelles McCarthy a été choisi. Cela a laissé peu de place à l'erreur à McCarthy alors qu'il se plongeait dans les négociations les plus délicates et les plus profondes de sa carrière.

Lui et d'autres dirigeants du Congrès ont rencontré Biden dans le bureau ovale le 9 mai, alors que les inquiétudes montaient. À ce moment-là, la date limite de défaut n'était plus que dans quatre semaines.

Biden abandonnait son refus de négocier et employait un peu de gymnastique verbale pour masquer sa retraite. Il a insisté sur le fait qu'il négociait les niveaux de dépenses – pas une rançon pour éviter le défaut de paiement. Mais Biden négociait avec un sérieux mortel pour éviter la calamité économique.

Les points clés de l'accord émergent Biden-McCarthy ont été exposés à peine deux jours plus tard, le 11 mai, lors d'un point de presse discret au Capitole. Graves a déclaré aux journalistes qu'il voyait quatre domaines principaux dans lesquels un accord pourrait être conclu: réformer la façon dont les permis sont délivrés, récupérer les fonds Covid non dépensés, plafonner les dépenses et imposer de nouvelles exigences de travail aux personnes recevant une aide fédérale.

Peu de temps après, McCarthy a fait appel à Graves pour mener les négociations avec la Maison Blanche.

Biden, quant à lui, a délégué plusieurs assistants de confiance pour diriger les pourparlers en son nom: le conseiller principal Steve Ricchetti, la chef des affaires législatives Louisa Terrell et la directrice du budget Shalanda Young, une ancienne assistante du Congrès originaire du district de Baton Rouge que représente Graves.

Les deux Louisianais ont développé une relation et ont commencé à concocter un accord.

"Il a dit qu'il faisait un meilleur gombo que moi, alors nous essayions vraiment de le résoudre", a déclaré Young alors qu'elle quittait une réunion avec Graves au Capitole.

"Elle a concédé", a déclaré Graves plus tard après la conclusion de l'accord. "Tout tourne autour du roux."

Alors que les deux parties progressaient vers un accord, elles ont dû faire face à un ressentiment croissant de l'intérieur de leurs rangs.

Après avoir quitté une réunion avec Biden le 16 mai, McCarthy a semblé optimiste, prédisant qu'un accord pourrait être conclu d'ici la fin de la semaine. Cela inquiétait les conservateurs qui craignaient que McCarthy négocie en marge plutôt que d'insister sur des coupes budgétaires radicales – ou que les dirigeants républicains utilisent des "trucs" budgétaires pour conclure un accord qu'ils pourraient vendre à leur caucus à l'approche de la date limite.

Ils ont convenu qu'ils devraient s'assurer que McCarthy tenait la ligne, selon des sources proches des conversations.

Un acteur des coulisses de la révolte conservatrice bouillonnante était Russell Vought, qui était directeur du budget à la Maison Blanche de Trump. Il avait l'oreille des législateurs qui étaient sceptiques quant à la volonté de McCarthy de procéder à de véritables coupes, a déclaré une personne proche des pourparlers. Vought a joué un rôle déterminant dans la lutte pour le président qui a forcé McCarthy à travers tant de tours de scrutin.

Travaillant avec des faucons budgétaires basés dans des groupes de réflexion conservateurs – qui considèrent la lutte comme faisant partie d'une bataille plus large au sein du parti pour savoir si les réductions des dépenses fédérales sont importantes – les partisans de la ligne dure du GOP ont intensifié la pression sur McCarthy pour qu'il tienne bon. Ils ont préféré un accord qui ne relèverait le plafond de la dette que pendant un an plutôt que deux, se donnant plus de poids avec Biden lorsqu'il était réélu en 2024.

Tenant compte des avertissements des conservateurs, les négociateurs de la Chambre ont fait une "pause" le 19 mai après, ont-ils dit, que la Maison Blanche était restée ferme contre les coupes budgétaires. Ils ont brièvement quitté la table des négociations et sont revenus avec une ligne publique plus dure. "Washington doit dépenser moins. C'est aussi simple que ça", a tweeté McCarthy.

Les faucons du budget ont été ravis de la pause. Une source proche des pourparlers l'a décrit comme une tactique de négociation et a déclaré que les dirigeants républicains devaient s'assurer qu'ils soutenaient les membres sur les réductions de dépenses, avec 50 à 60 membres tenant une position dure sur la question, a déclaré la source. La source a déclaré qu'ils étaient toujours avec McCarthy, cependant, et les membres ont maintenu cette unité publique.

Graves a déclaré plus tard que le moment était inquiétant.

"Nous les avons effectivement expulsés", a-t-il déclaré, faisant référence aux négociateurs de la Maison Blanche. "C'était probablement un point bas. Les réunions sont devenues assez tendues à ce moment-là, la langue est devenue assez intense."

La pause est survenue à peu près du jour au lendemain au Japon – où Biden participait à une réunion avec les dirigeants d'autres démocraties avancées. L'équipe de Biden, le briefant à des heures indues à la maison en raison du décalage horaire de 13 heures, a considéré la position du GOP comme un pas en arrière troublant, selon des responsables de la Maison Blanche.

McCarthy était dans une situation difficile; il avait besoin d'apaiser l'extrême droite. L'accord sur le plafond de la dette devrait être adopté à la fois par la Chambre et le Sénat. Un conservateur du Sénat, Mike Lee de l'Utah, a averti qu'il utiliserait "tous les outils procéduraux" pour retarder un accord qui manquait de "réforme substantielle".

Pendant ce temps, les démocrates craignaient que Biden ne perde la guerre des messages. McCarthy était partout. Il tiendrait de longues conférences de presse à la Maison Blanche après ses rencontres avec Biden, puis quelques instants plus tard ferait la même chose avec des journalistes au Capitole. Alors qu'il parcourait les couloirs du Capitole, il s'arrêtait et discutait de manière informelle avec les journalistes. Biden n'était pas aussi accessible. Et contrairement au président Barack Obama lors de la lutte contre le plafond de la dette en 2011, Biden n'a jamais prononcé de discours aux heures de grande écoute consacré à la crise.

"Là où la Maison Blanche a lamentablement échoué, c'est à combler le vide de la messagerie", a déclaré un législateur démocrate dans les jours précédant la conclusion de l'accord. "Kevin [McCarthy] est là tous les jours. Il n'y a pas de réponse. Il n'y a pas de cadre. Il n'y a rien. Est-ce qu'il [Biden] est absent ? Est-ce 'Weekend at Bernie's' ? Où est le gars ?"

Il y avait une raison au silence de Biden, ont rétorqué les responsables de la Maison Blanche. Son objectif était d'obtenir un accord et il craignait que trop de discours fustigeant les républicains ne compromettent les pourparlers, ont déclaré des aides. Les conseillers de la Maison Blanche ont caractérisé son approche de la manière suivante : "Priorité à la victoire".

Pendant ce temps, les dirigeants démocrates de la Chambre se sont précipités. Dans la soirée du 22 mai, alors que Biden et McCarthy se rencontraient à la Maison Blanche, le chef de la minorité Hakeem Jeffries, DN.Y., s'est blotti avec ses principaux lieutenants dans son bureau du Capitole pour discuter de stratégie : ils pareraient McCarthy avec des conférences de presse quotidiennes accusant " extrémistes MAGA Républicains » de risquer un défaut de paiement qui plomberait l'économie. Trois jours plus tard, près de 90 démocrates se sont rassemblés sur le sol pour dénoncer leurs homologues du GOP pour avoir quitté la ville pour le week-end du Memorial Day sans accord.

Pourtant, la plupart des Américains ne semblaient pas saisir les enjeux terribles. Beaucoup semblaient croire qu'un défaut s'apparenterait à une fermeture du gouvernement, ce que les États-Unis ont connu à plusieurs reprises ces dernières années. Le défaut, en revanche, se répercuterait dans le monde entier.

Alors que les gens parcouraient le Web plus fréquemment à mesure que les pourparlers avançaient, leurs recherches se concentraient davantage sur les fermetures gouvernementales que sur les conséquences d'un défaut, selon les données recueillies par Predata de FiscalNote.

Le vendredi matin avant le long week-end du Memorial Day, McCarthy et Graves ont parcouru 10 miles à vélo ensemble à Washington, encerclant le National Mall et pointe vers le sud. C'était le deuxième entraînement de Graves de la journée. Plus tôt, il a déclaré à ses collègues du gymnase de la Chambre que les négociateurs étaient "proches" mais avaient encore des divergences sur l'autorisation de la réforme et le plafonnement des dépenses.

Vers minuit, Graves est sorti de la suite du président du Capitole avec une tasse de café et des vers gommeux à la main, se fortifiant pour la longue nuit à venir. (Quand on lui a demandé mercredi ce qu'il avait fait pour garder sa santé mentale pendant des semaines de discussions tendues, il a plaisanté : "Soyons clairs, je n'étais pas sain d'esprit." Il a également avoué que le vélo avait été volé ou emprunté à la police. "Je l'ai rendu, donc j'ai l'impression que c'est plus un emprunt", a-t-il déclaré.)

Le lendemain, samedi, McCarthy et ses collègues négociateurs ont quitté le Capitole ensemble pour aller déjeuner à Chipotle, rapportant des chips et du queso pour les journalistes campés devant le bureau du président.

Biden était à la retraite présidentielle à Camp David, Maryland, où il a consulté des aides et signé diverses offres et contre-propositions, a déclaré un responsable de la Maison Blanche.

Les deux parties ont annoncé la percée samedi soir – un accord qu'aucun groupe de négociateurs n'aimait mais que les deux parties pouvaient accepter. Biden a prévalu sur un point important : le plafond de la dette serait suspendu pendant deux ans, ce qui signifie qu'il n'aurait pas besoin de négocier à nouveau alors qu'il se présentait pour sa réélection en 2024.

Le contrecoup a été immédiat. Les libéraux ont jugé les coupes et les exigences de travail pour obtenir l'aide fédérale du programme d'aide à la nutrition supplémentaire, ou SNAP, trop sévères ; conservateurs, trop modestes.

Lorsque McCarthy est apparu sur Fox News dimanche pour dire que la majorité de sa conférence soutenait l'accord, un républicain de la Chambre a envoyé un texto à un journaliste pour le réfuter en temps réel. Le législateur a écrit: "C'est un mensonge. Le texte [du projet de loi] n'est même pas encore sorti et j'en sais déjà plus que cela."

L'objectif de McCarthy était de faire preuve de confiance et de limiter les défections républicaines. Ils savaient que le projet de loi nécessiterait des votes démocrates – le but était de minimiser leur besoin.

McCarthy et ses alliés ont cherché à armer les membres d'un sujet de discussion en divulguant une conclusion du Bureau du budget du Congrès – transmise en privé à la direction du GOP, selon deux sources – selon laquelle la législation entraînerait des réductions de 2,1 billions de dollars si les objectifs de six ans étaient atteints.

C'était un tour de passe-passe : seuls deux ans de plafonds seraient contraignants ; le reste était ambitieux. La présidente de la conférence du GOP, Elise Stefanik de New York, a organisé un appel lundi après-midi au cours duquel elle a souligné à plusieurs reprises le large mélange idéologique de législateurs qui étaient là pour soutenir le projet de loi. Au final, il a remporté 149 voix républicaines.

Les démocrates ont largement joué timidement, refusant de dire combien de votes ils aideraient à fournir. Les progressistes ont exprimé leurs inquiétudes lors d'un appel privé lundi concernant "l'autorisation des combustibles fossiles, les exigences de travail et les réductions de dépenses", a déclaré une source lors de l'appel.

Le représentant Ro Khanna, D-Californie, s'est opposé au projet de loi mais a proclamé avant le vote que "de nombreux progressistes de la Chambre ont dit que s'ils avaient besoin de notre vote, nous serons là". C'était emblématique de l'ambiance de fête. Les démocrates n'étaient pas contents, mais il n'y avait aucun moyen qu'ils annulent l'accord de Biden et forcent un défaut. (Le décompte final : 165 législateurs démocrates ont voté "oui".)

Après deux ans au cours desquels la Maison Blanche a dû en grande partie négocier les différences entre les progressistes et les démocrates conservateurs comme le sénateur Joe Manchin de Virginie-Occidentale, le rassemblement des votes pour l'accord sur la dette a nécessité une nouvelle approche, axée sur un bloc clé de centre-gauche.

L'un des premiers appels que Biden a passés après l'annonce de l'accord a été adressé à la représentante Ann McLane Kuster, DN.H., présidente de la coalition néo-démocrate de 98 membres. Alors qu'ils discutaient tous les deux de la vente de l'accord à leurs collègues démocrates, Kuster a déclaré qu'elle ne s'était pas concentrée sur ce que la Maison Blanche avait obtenu des négociations, mais plutôt sur la manière dont "nous avons tout retiré de l'accord" que les républicains avaient poussé à adopter.

Le Memorial Day, deux jours avant le grand vote, Kuster et son groupe ont publié une déclaration défendant le projet de loi.

Mercredi matin, les responsables de la Maison Blanche ont fait un dernier discours aux démocratespour le soutien lors d'une réunion du caucus sur Capitol Hill. Avant que Young, la négociatrice de Biden, ne fasse une présentation, elle a reçu une ovation debout du caucus qui "l'a fait pleurer", a déclaré une source dans la salle.

Le groupe a également entendu l'ancienne présidente Nancy Pelosi, D-Californie, qui jouit toujours d'une grande influence dans le caucus mais hésite à l'exercer publiquement, de peur de saper la nouvelle direction.

Pelosi "a lancé un appel passionné" au caucus pour soutenir l'accord, a déclaré la source – des mots qui ont d'autant plus résonné en raison du profil relativement bas qu'elle a gardé depuis qu'elle a renoncé à un rôle de leadership.

Pourtant, il y avait des différences claires dans la pièce. La représentante Gwen Moore, D-Wis., A critiqué les changements apportés aux programmes de lutte contre la pauvreté comme SNAP et l'assistance temporaire aux familles nécessiteuses. Elle a dit que les femmes noires sont toujours méprisées et que "vous avez le pied sur notre cou" avec la facture.

Pelosi "a expliqué que ce n'était pas le projet de loi que nous rédigerions nous-mêmes, mais que c'était le mieux que nous puissions faire", a déclaré une autre source.

Aussi douloureuse que soit l'impasse, la Chambre a adopté mercredi soir la loi sur la responsabilité budgétaire de 99 pages lors d'un vote écrasant de 314 voix contre 117.

Il n'y aurait pas d'effondrement économique - du moins pas encore.

Aucune autre nation démocratique, à l'exception du Danemark, n'a un plafond d'endettement similaire. Le Congrès pourrait s'en débarrasser s'il le voulait. Mais les législateurs l'ont préservé: les républicains aiment l'utiliser comme levier lorsqu'ils ne contrôlent pas la Maison Blanche, et les démocrates n'ont jamais trouvé le soutien pour l'abolir pendant leur mandat.

"Il y aura un président républicain à l'avenir qui devra relever le plafond de la dette", a déclaré Jim Kessler, co-fondateur du groupe de réflexion de centre-gauche Third Way. "Je ne pense pas que les démocrates vont dire:" Nous allons simplement vous permettre de le faire. Ils feront aussi des concessions. Les démocrates commenceront à jouer cette carte quand ce sera leur tour.

"Si la situation devient suffisamment grave", a-t-il ajouté, "nous ferons ce qu'il faut et abrogerons cette loi stupide".

Peter Nicholas est journaliste politique national senior pour NBC News.

Mike Memoli est correspondant de NBC News.

Katherine Doyle est journaliste à la Maison Blanche pour NBC News.

Monica Alba est correspondante à la Maison Blanche pour NBC News.

Sahil Kapur est journaliste politique national senior pour NBC News.

Scott Wong est journaliste principal du Congrès pour NBC News.